【裁判要點(diǎn)】
根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈行政復(fù)議法〉第三十條第一款有關(guān)問題的批復(fù)》規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政行為，侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的，經(jīng)行政復(fù)議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外；對涉及自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的行政處罰、行政強(qiáng)制措施等其他行政行為提起行政訴訟的，不適用《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定。
案例一：根據(jù)前述規(guī)定，政府對土地等自然資源權(quán)屬作出確權(quán)處理決定的行政裁決案件，屬于《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定的需要復(fù)議前置的案件，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十六條第一款規(guī)定，法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請復(fù)議，公民、法人或者其他組織未申請復(fù)議直接提起訴訟的，人民法院裁定不予立案。
案例二：雖然從字面意思看，此類行政復(fù)議前置的具體行政行為需要以“侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)”為前提，但考慮到對自然資源的權(quán)屬爭議往往爭議時(shí)間較長、情況較為復(fù)雜，解決此類爭議的專業(yè)性、政策性也較強(qiáng)，由行政機(jī)關(guān)先行復(fù)議，有利于調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的積極性，有利于解決矛盾，平息糾紛，故對行政復(fù)議前置案件范圍的理解不宜過于僵化。
案例三：《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定的需要復(fù)議前置的案件，僅限于政府對自然資源權(quán)屬糾紛作出確權(quán)處理決定的行政裁決案件，不包括頒發(fā)自然資源權(quán)屬證書的案件，也不包括對自然資源所有權(quán)、使用權(quán)作出行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政強(qiáng)制執(zhí)行等行為的案件?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十六條第一款規(guī)定，法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請復(fù)議，公民、法人或者其他組織未申請復(fù)議直接提起訴訟的，人民法院裁定不予立案。復(fù)議前置案件經(jīng)過復(fù)議程序?qū)嶓w處理，才能視為經(jīng)過復(fù)議。復(fù)議機(jī)關(guān)對復(fù)議申請不予答復(fù)，或作出程序性駁回復(fù)議申請的決定，不能視為已經(jīng)經(jīng)過復(fù)議，未經(jīng)復(fù)議當(dāng)然不能直接對原行政行為提起行政訴訟。行政復(fù)議前置案件，復(fù)議機(jī)關(guān)不予答復(fù)、作出程序性駁回復(fù)議申請決定，當(dāng)事人只能對復(fù)議機(jī)關(guān)的不予答復(fù)、不予受理行為依法提起行政訴訟，無權(quán)直接起訴原行政行為。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行申2384號
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第1村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負(fù)責(zé)人廖其雪，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第2村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負(fù)責(zé)人廖其索，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第3村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負(fù)責(zé)人廖其道，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第4村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負(fù)責(zé)人鐘玉，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第5村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負(fù)責(zé)人廖武源，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第6村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負(fù)責(zé)人廖先宿，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第7村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負(fù)責(zé)人廖純尺，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第8村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負(fù)責(zé)人廖其征，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第9村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負(fù)責(zé)人廖純拼，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第10村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負(fù)責(zé)人廖純美，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第11村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負(fù)責(zé)人廖先領(lǐng)，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第12村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負(fù)責(zé)人廖世祥，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第13村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負(fù)責(zé)人廖其候，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第14村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負(fù)責(zé)人廖進(jìn)和，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第15村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負(fù)責(zé)人廖勝強(qiáng)，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第16村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負(fù)責(zé)人廖水安，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第17村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負(fù)責(zé)人廖木福，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第18村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負(fù)責(zé)人廖火勝，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第19村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負(fù)責(zé)人廖水標(biāo)，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第20村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負(fù)責(zé)人廖其榮，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第21村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負(fù)責(zé)人廖吉發(fā)，組長。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第22村民小組，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村。
負(fù)責(zé)人廖先定，組長。
上述再審申請人的共同委托代理人廖其育，男，1949年8月19日出生，漢族，住廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣。
上述再審申請人的共同委托代理人廖純節(jié)，男，1955年8月20日出生，漢族，住廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣。
被申請人(一審被告、二審被上訴人)廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣人民政府，住所地廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣鐘山鎮(zhèn)興鐘中路4號。
法定代表人陳書瑩，縣長。
一審第三人廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣清塘鎮(zhèn)東平村委上木窩村民小組。
負(fù)責(zé)人李意土，組長。
一審第三人廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣清塘鎮(zhèn)東平村委下木窩村民小組。
負(fù)責(zé)人黃朝壯，組長。
再審申請人廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、20、21、22村民小組（以下簡稱廖屋村22個(gè)村民小組)因訴被申請人廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣人民政府（以下簡稱鐘山縣政府）及一審第三人廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣清塘鎮(zhèn)東平村委上木窩村民小組、廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣清塘鎮(zhèn)東平村委下木窩村民小組山林權(quán)屬行政確權(quán)一案，不服廣西壯族自治區(qū)高級人民法院(2019)桂行終437號行政裁定，向本院申請?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成合議庭進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。
本院經(jīng)審查認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議，對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。《最高人民法院關(guān)于適用〈行政復(fù)議法〉第三十條第一款有關(guān)問題的批復(fù)》規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政行為，侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的，經(jīng)行政復(fù)議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外；對涉及自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的行政處罰、行政強(qiáng)制措施等其他行政行為提起行政訴訟的，不適用《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定。根據(jù)前述規(guī)定，政府對土地等自然資源權(quán)屬作出確權(quán)處理決定的行政裁決案件，屬于《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定的需要復(fù)議前置的案件，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第五十六條第一款規(guī)定，法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)先申請復(fù)議，公民、法人或者其他組織未申請復(fù)議直接提起訴訟的，人民法院裁定不予立案。本案中，鐘山縣政府作出的鐘政資處字（1999）02號《自然資源權(quán)屬爭議處理決定書》對案涉爭議土地使用權(quán)作出了確權(quán)處理決定，廖屋村22個(gè)村民小組對上述處理決定書有異議，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議，其直接向人民法院提起本案訴訟，一審裁定駁回起訴，二審裁定駁回其上訴，維持原裁定并無不當(dāng)。
綜上，廖屋村22個(gè)村民小組的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。本院依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條規(guī)定，裁定如下：
駁回廣西壯族自治區(qū)賀州市鐘山縣公安鎮(zhèn)廖屋村第1、2、3、4、5、6、7、8、9、10、11、12、13、14、15、16、17、18、19、20、21、22村民小組的再審申請。
審判長 肖 芳
審判員 田心則
審判員 寇秉輝
二〇二〇年四月二十九日
法官助理 華 雷
書記員 賴建英
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2020）最高法行申1041號
再審申請人（一審被告、二審被上訴人）：福建省仙游縣人民政府。住所地：仙游縣鯉城街道清源東路1號。
法定代表人：吳國順，該縣人民政府縣長。
委托訴訟代理人：朱國豪，福建融成律師事務(wù)所律師。
被申請人（一審原告、二審上訴人）：劉清良，男，1968年3月20日出生，漢族，住福建省仙游縣。
一審第三人：劉天德，男，1956年9月23日出生，漢族，住福建省仙游縣。
劉清良訴福建省仙游縣人民政府（以下簡稱仙游縣政府）行政確認(rèn)一案，福建省寧德市中級人民法院于2019年6月28日作出（2019）閩09行初92號行政裁定：駁回劉清良的起訴。劉清良不服提起上訴，福建省高級人民法院于2019年9月19日作出（2019）閩行終956號行政裁定：駁回上訴，維持一審裁定。仙游縣政府不服，在法定期限內(nèi)向本院申請?jiān)賹?。本院依法組成合議庭對本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。
仙游縣政府向本院申請?jiān)賹?，請求撤銷一、二審裁定，改判駁回劉清良的訴訟請求或發(fā)回重審。主要事實(shí)和理由為：1.本案屬于不動(dòng)產(chǎn)可能性爭議行政確認(rèn)之訴，不屬于不動(dòng)產(chǎn)侵權(quán)之訴，提起訴訟依法不需要行政復(fù)議前置。一審、二審法院認(rèn)為劉清良應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議，再行起訴的理由不能成立，認(rèn)定事實(shí)和適用法律錯(cuò)誤，依法應(yīng)當(dāng)予以撤銷。2.仙游縣政府作出的仙政文〔2019〕20號《仙游縣人民政府土地權(quán)屬爭議處理決定書》（以下簡稱《土地權(quán)屬處理決定》），事實(shí)清楚、證據(jù)充分、程序合法。
本院認(rèn)為：本案的核心問題是仙游縣政府作出的《土地權(quán)屬處理決定》是否屬于行政復(fù)議前置案件。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第三十條第一款的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用第三十條第一款有關(guān)問題的批復(fù)》規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)確認(rèn)土地等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的具體行政行為，侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)的，經(jīng)行政復(fù)議后才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規(guī)定的除外。雖然從字面意思看，此類行政復(fù)議前置的具體行政行為需要以“侵犯其已經(jīng)依法取得的自然資源所有權(quán)或者使用權(quán)”為前提，但考慮到對自然資源的權(quán)屬爭議往往爭議時(shí)間較長、情況較為復(fù)雜，解決此類爭議的專業(yè)性、政策性也較強(qiáng)，由行政機(jī)關(guān)先行復(fù)議，有利于調(diào)動(dòng)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的積極性，有利于解決矛盾，平息糾紛，故對行政復(fù)議前置案件范圍的理解不宜過于僵化。就本案而言，雖然劉清良沒有法定的材料證明其擁有對爭議土地的使用權(quán)，《土地權(quán)屬處理決定》未直接體現(xiàn)為對其權(quán)利的剝奪，但涉案土地的權(quán)屬爭議產(chǎn)生于1950年代，《土地權(quán)屬處理決定》確認(rèn)了爭議土地的使用權(quán)歸第三人劉天德，直接影響了爭議相對方劉清良的權(quán)利，故一審法院認(rèn)定該處理決定屬于行政復(fù)議前置并不違背法律的規(guī)定。
綜上，仙游縣政府的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十六條第二款之規(guī)定，裁定如下：
駁回再審申請人福建省仙游縣人民政府的再審申請。
審判長 李紹華
審判員 何 君
審判員 朱宏偉
二〇二〇年四月二十八日
書記員 朱 萌
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）最高法行申11290號
再審申請人（一審原告、二審被上訴人）葉張鎮(zhèn)。
委托代理人趙一剛。
被申請人（一審被告、二審上訴人）廣西壯族自治區(qū)百色市人民政府。
