國家“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要提出，實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。繼珠三角、長三角地區(qū)近年來城市更新工作的推進(jìn)，2021年北京、重慶等地也相繼開展了城市更新行動(dòng)，推動(dòng)城市建設(shè)發(fā)展由增量開發(fā)向城市更新轉(zhuǎn)變。當(dāng)前國內(nèi)的城市更新多是涉及土地的再開發(fā)再利用，且土地類型多為存量建設(shè)用地。

　　一、存量土地利用政策的內(nèi)在特征

　　（一）存量土地開發(fā)利用的主體具有多元性

　　國家出臺(tái)的政策中，明確鼓勵(lì)原土地產(chǎn)權(quán)人自行開發(fā)、合作開發(fā)存量土地。只有在原土地產(chǎn)權(quán)人無意愿自主開發(fā)和合作開發(fā)的條件下，才可以向政府申請(qǐng)收回土地，納入儲(chǔ)備。即在存量土地開發(fā)利用的順序上，國家政策將原土地產(chǎn)權(quán)人自行開發(fā)土地放在第一位，合作開發(fā)土地放在第二位，政府收回土地再供應(yīng)放在最后一位，以鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)主體、市場主體和社會(huì)資本開發(fā)利用存量土地資源。

　?。ǘ┐媪客恋亻_發(fā)利用的方式具有靈活性

　　國家出臺(tái)的政策明確提出，存量土地開發(fā)利用涉及土地改變用途、轉(zhuǎn)讓的，只要原有的土地使用合同沒有明確約定、地方政策沒有明確規(guī)定必須收回土地重新招標(biāo)拍賣掛牌出讓，就可以采取補(bǔ)辦協(xié)議出讓手續(xù)的方式進(jìn)行再開發(fā)利用。

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　　國家出臺(tái)的政策明確，原依法取得的工業(yè)用地改造開發(fā)后，提高廠房容積率但不改變用途的，停車場增加容積率的，免收地價(jià)款；利用現(xiàn)有工業(yè)用地興辦先進(jìn)制造業(yè)、生產(chǎn)性及高科技服務(wù)業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺(tái)等國家支持的新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的，可繼續(xù)按原用途、原產(chǎn)權(quán)形態(tài)使用，不按新用途收取地價(jià)款。這些減免土地收益的實(shí)質(zhì)，是國家與用地者共享土地規(guī)劃調(diào)整所產(chǎn)生的增值收益部分。存量土地開發(fā)利用中增值收益分配的共享性進(jìn)一步降低了更新改造成本，加快項(xiàng)目實(shí)施。

　　二、城市更新中土地利用的突出問題

　　（一）規(guī)劃方向需要調(diào)整和定位

　　城市更新是以空間資源重新配置為基礎(chǔ)的存量規(guī)劃，具有產(chǎn)權(quán)和利益復(fù)雜的特點(diǎn)。城市更新規(guī)劃是促進(jìn)建成區(qū)功能優(yōu)化調(diào)整的存量規(guī)劃，需要探索政府、社會(huì)和市場主體共同參與、兼顧各方利益、上下互動(dòng)的協(xié)商式開放式。規(guī)劃對(duì)象轉(zhuǎn)向存量用地及空間后，存在規(guī)劃“從上至下”的剛性與“從下至上”的彈性的相融問題以及存量規(guī)劃的實(shí)施問題，這需要規(guī)劃部門在職能定位、管理重點(diǎn)、制度設(shè)計(jì)等方面進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃。

　?。ǘ┩恋乩梅较蛘{(diào)整存在限制

　　城市更新改造過程中，大多是將城市中心、核心區(qū)的工業(yè)、倉儲(chǔ)、批發(fā)市場、居住區(qū)調(diào)整為公共文化設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施。反映到土地利用方向上，就是將土地價(jià)值較大的倉儲(chǔ)物流設(shè)施、商服、住宅等經(jīng)營性用地調(diào)整為收益較小或非營利性的公共設(shè)施、公益事業(yè)用地。這種土地利用價(jià)值的逆向調(diào)整，限制了城市更新通過改變土地用途彌補(bǔ)成本的可能性，加大了其經(jīng)濟(jì)成本。此外，部分城市中心區(qū)、核心區(qū)嚴(yán)控建筑高度，地上空間調(diào)整也受限制。由于土地利用方向和地上空間的雙重限制，城市更新項(xiàng)目推進(jìn)較難。

　　（三）城市更新涉及資金量大、周期長

　　城市更新基本以老城區(qū)為主，區(qū)域內(nèi)人口密度集中、歷史文化設(shè)施較多，是城市功能疏解的重中之重，也是更新改造的重點(diǎn)區(qū)域。老城改造區(qū)域存在大量居住用地，且產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)關(guān)系復(fù)雜，城市更新將涉及資金量大、騰退周期長、改造難度大等問題。

　　三、健全城市更新土地開發(fā)利用的配套政策

　?。ㄒ唬┩七M(jìn)規(guī)劃管理政策創(chuàng)新

　　在城市更新的規(guī)劃實(shí)施中，應(yīng)注重規(guī)劃兼容、復(fù)合利用。存量土地開發(fā)應(yīng)劃定實(shí)施單元，盡可能避免單宗開發(fā)，倡導(dǎo)實(shí)施單元最小化改造模式，鼓勵(lì)多主體參與。

　　（二）創(chuàng)新財(cái)稅金融激勵(lì)政策

　　加強(qiáng)對(duì)城市更新的財(cái)政投入，合理確定市、區(qū)兩級(jí)政府資金負(fù)擔(dān)比例，落實(shí)稅費(fèi)優(yōu)惠政策。鼓勵(lì)利用國家政策性資金，統(tǒng)籌用于城市更新。探索將土地出讓收入的一定比例用于存量土地開發(fā)項(xiàng)目，設(shè)立城市更新專項(xiàng)基金，發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券，為城市更新籌集資金。

　　總結(jié)

　　通過了解存量土地利用政策的內(nèi)在特征，明確城市更新中土地利用存在的突出問題，協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展過程中的各方面關(guān)系，才能解決和處理工作中存在的問題和不足，助力優(yōu)化配置城市國土空間資源，緩解用地供需矛盾。