新《土地管理法實(shí)施條例》

　　第五十一條違反《土地管理法》第三十七條的規(guī)定，非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費(fèi)2倍以上5倍以下的罰款；破壞種植條件的，依照《土地管理法》第七十五條的規(guī)定處罰。

　　釋義：本條是關(guān)于違法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定。

　　01

　　關(guān)于禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚

　　《土地管理法》第三十七條第三款明確規(guī)定：禁止占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。但《土地管理法》“法律責(zé)任”一章中并沒有規(guī)定違法者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果，主要原因是1998年修訂《土地管理法》時(shí)，只把禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚作為一條倡導(dǎo)性措施認(rèn)為占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚并不破壞耕地的耕作層，跟建設(shè)占用基本農(nóng)田相比，危害性小很多，所以在“法律責(zé)任”一章中特意不規(guī)定法律責(zé)任。隨著1998年《土地管理法》的實(shí)施，地方普遍反映由于《土地管理法》沒有對(duì)占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚追究法律責(zé)任的規(guī)定，致使這一倡導(dǎo)性措施形同虛設(shè)，不利于永久基本農(nóng)出的保護(hù)，建議完善相關(guān)的法律責(zé)任制度，明確違反《土地管理法》規(guī)定占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。考慮到完善世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度是本次《土地管理法實(shí)施條例》修訂的核心要義，在控制耕地“非農(nóng)化”的同時(shí)，要控制耕地“非糧化”，本條專門增加對(duì)違法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任規(guī)定。

　　耕地是糧食生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，解決好十四億人口的吃飯問題，必須守住耕地這個(gè)根基。黨中央、國務(wù)院高度重視耕地保護(hù)，習(xí)近平總書記多次作出重要指示批示。2020年，國務(wù)院辦公廳先后下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》和《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》，提出了防止耕地“非農(nóng)化”和“非糧化”的政策措施，主要包括：

　　一是嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地綠化造林。禁止占用永久基本農(nóng)田種植苗木草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物。違規(guī)占用耕地及永久基本農(nóng)田造林的，不予核實(shí)造林面積，不享受財(cái)政資金補(bǔ)助政策。退耕還林還草要嚴(yán)格控制在國家批準(zhǔn)的規(guī)模和范圍內(nèi)。正在違規(guī)占用耕地綠化造林的要立即停止。

　　二是嚴(yán)禁超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色通道。道路沿線是耕地的，兩側(cè)用地范圍以外綠化帶寬度不得超過五米，其中縣、鄉(xiāng)道路不得超過三米。不得違規(guī)在河渠兩側(cè)、水庫周邊占用耕地及永久基本農(nóng)田超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色通道。今后新增的綠色通道，確需占用永久基本農(nóng)田的，應(yīng)履行永久基本農(nóng)田占用報(bào)批手續(xù)。禁止以城鄉(xiāng)綠化建設(shè)等名義違法違規(guī)占用耕地。

　　三是嚴(yán)禁違規(guī)占用耕地挖湖造景。禁止以河流、濕地、湖泊治理為名，擅自占用耕地及永久基本農(nóng)田挖田造湖、挖湖造景。不準(zhǔn)在城市建設(shè)中違規(guī)占用耕地建設(shè)人造濕地公園、人造水利景觀。

　　四是嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田擴(kuò)大自然保護(hù)地。目前已劃入自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田要納入生態(tài)退耕，有序退出。自然保護(hù)地以外的永久基本農(nóng)田和集中連片耕地，不得劃入生態(tài)保護(hù)紅線。

　　五是明確耕地利用優(yōu)先序。嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地。永久基本農(nóng)田是依法劃定的優(yōu)質(zhì)耕地，要重點(diǎn)用于發(fā)展糧食生產(chǎn)，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。一般耕地應(yīng)主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)。耕地在優(yōu)先滿足糧食和食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基礎(chǔ)上，適度用于非食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。

　　六是嚴(yán)禁占用永久基本農(nóng)田種樹挖塘。利用永久基本農(nóng)田發(fā)展稻漁稻蝦、稻蟹等綜合立體種養(yǎng)，應(yīng)當(dāng)以不破壞永久基本農(nóng)田為前提，溝坑占比要符合《稻漁綜合種養(yǎng)技術(shù)規(guī)范通則》標(biāo)準(zhǔn)。

　　02

　　關(guān)于占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任

　　根據(jù)本條規(guī)定，違反《土地管理法》第三十七條的規(guī)定，非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處以罰款的行政處罰。責(zé)令限期改正，是《行政處罰法》對(duì)行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為實(shí)施行政處罰的基本要求。《行政處罰法》第二十八條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。實(shí)踐中，實(shí)施責(zé)令限期改正主要是用以防止以后發(fā)生違法行為，其制度面向是朝后的，而非懲罰過去的違法行為。只有在違法者逾期不改正時(shí)，縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門才可以予以罰款的行政處罰。為了規(guī)范縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門的自由裁量權(quán)，防止行政處罰畸輕畸重，本條對(duì)罰款的數(shù)額作了上下限的規(guī)定，即按照占用面積處耕地開墾費(fèi)二倍以上五倍以下的罰款。耕地開墾費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。在《土地管理法實(shí)施條例》起草過程中，對(duì)于違法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚設(shè)定法律責(zé)任，是否要將破壞耕地種植條件作為處罰的標(biāo)準(zhǔn)，有較大的爭(zhēng)議。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在對(duì)占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚設(shè)定法律責(zé)任時(shí)，應(yīng)當(dāng)將“致使耕地種植條件遭到破壞的”作為追究法律責(zé)任的前提條件，換句話說就是如果占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚沒有破壞耕地種植條件的，可以不追究法律責(zé)任：還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，只要占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚，無論是否破壞耕地種植條件，都要追究法律責(zé)任。為了體現(xiàn)建立和實(shí)施世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的要求《土地管理法實(shí)施條例》最后采取了第二種意見，即只要占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚的，就可以追究法律責(zé)任。如果致使耕地的種植條件遭到破壞的，還要依照《土地管理法》第七十五條的規(guī)定追究法律責(zé)任?！锻恋毓芾矸ā返谄呤鍡l是關(guān)于破壞耕地應(yīng)當(dāng)追究的法律責(zé)任的規(guī)定，即違反本法規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門等按照職責(zé)責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

　　本文選自新《土地管理法實(shí)施條例》釋義魏莉華著