國(guó)土空間規(guī)劃督察，是機(jī)構(gòu)改革后中央賦予國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)的新職責(zé)，也是自然資源督察機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)新工作。國(guó)土空間規(guī)劃督察督什么、怎么督、怎樣把握督察中的一些重大問(wèn)題等，是開展國(guó)土空間規(guī)劃督察無(wú)法回避的問(wèn)題。

　　聚焦市縣國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施情況開展督察

　　中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《若干意見》）指出，國(guó)土空間規(guī)劃具有法定效力，要求先規(guī)劃、后實(shí)施，管控邊界和約束性指標(biāo)要落地；對(duì)規(guī)劃的調(diào)整和修改有嚴(yán)格限制，任何部門和個(gè)人不得隨意修改、違規(guī)變更，對(duì)違反規(guī)劃的行為要嚴(yán)肅查處。市縣國(guó)土空間規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃是規(guī)劃實(shí)施的“最后一公里”。開展國(guó)土空間規(guī)劃督察，應(yīng)以市縣國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施為重點(diǎn)，圍繞規(guī)劃編制報(bào)批、規(guī)劃調(diào)整、國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)、監(jiān)管責(zé)任落實(shí)等方面開展督察。

　　市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制報(bào)批情況。一是落實(shí)“四統(tǒng)一”情況。核查地方政府是否堅(jiān)持“多規(guī)合一”，是否在國(guó)土空間規(guī)劃體系之外另設(shè)其他空間規(guī)劃；《若干意見》印發(fā)后，是否還存在新編和報(bào)批主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等情況；市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制過(guò)程中，是否嚴(yán)格落實(shí)“四統(tǒng)一”關(guān)于底圖、標(biāo)準(zhǔn)、平臺(tái)等相關(guān)要求；各地在市縣國(guó)土空間規(guī)劃現(xiàn)狀基數(shù)歸并、細(xì)化、轉(zhuǎn)換過(guò)程中，是否嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，是否存在通過(guò)基數(shù)轉(zhuǎn)換擅自將違法違規(guī)用地、用海合法化，是否存在不按照規(guī)劃現(xiàn)狀基數(shù)分類轉(zhuǎn)換規(guī)則進(jìn)行主觀故意弄虛作假等問(wèn)題。二是統(tǒng)籌劃定落實(shí)“三區(qū)三線”情況。按照“堅(jiān)持底線思維，以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，把耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線”的要求，核查地方劃定的“三區(qū)三線”是否存在交叉、重疊沖突等問(wèn)題；永久基本農(nóng)田劃定是否保質(zhì)保量，對(duì)已劃定永久基本農(nóng)田中存在的劃定不實(shí)、違法占用、嚴(yán)重污染等問(wèn)題是否進(jìn)行全面梳理整改；是否依據(jù)永久基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)，在長(zhǎng)期穩(wěn)定利用耕地中，按照質(zhì)量?jī)?yōu)先要求，將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、集中連片優(yōu)質(zhì)耕地、土地綜合整治新增加耕地等調(diào)整補(bǔ)足為永久基本農(nóng)田；是否優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸防護(hù)等生態(tài)功能重要區(qū)域以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線。三是與上位規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的協(xié)同銜接情況。核查市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是否與上位規(guī)劃相銜接，是否存在突破上位規(guī)劃約束性指標(biāo)和剛性管控要求的情況；市縣以下編制的詳細(xì)規(guī)劃是否與市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃有效銜接，是否按照規(guī)定程序編制和報(bào)批詳細(xì)規(guī)劃，是否存在越權(quán)批準(zhǔn)、下放審批權(quán)限、不按相關(guān)規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)編制報(bào)批等問(wèn)題；相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃是否相互協(xié)同，是否以總體規(guī)劃為依據(jù)，是否與詳細(xì)規(guī)劃做好銜接。

　　規(guī)劃調(diào)整審批情況。一是核查規(guī)劃調(diào)整的頻率。地方是否存在剛批準(zhǔn)規(guī)劃就修改、頻繁修改規(guī)劃等問(wèn)題，可結(jié)合地方政府換屆、招商引資等情況分析頻繁修改規(guī)劃背后的原因。二是核查違規(guī)批準(zhǔn)規(guī)劃調(diào)整情況。核查是否存在突破各類管控邊界、約束性指標(biāo)批準(zhǔn)規(guī)劃等問(wèn)題；因國(guó)家重大戰(zhàn)略調(diào)整、重大項(xiàng)目建設(shè)或行政區(qū)劃調(diào)整等確需修改規(guī)劃的，是否先經(jīng)規(guī)劃審批機(jī)關(guān)同意，并按法定程序進(jìn)行修改；是否存在未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開展規(guī)劃調(diào)整問(wèn)題。三是核查是否按照法定程序調(diào)整規(guī)劃。是否進(jìn)行深入研究、征求利害關(guān)系人意見并組織專家論證，是否實(shí)行集體決策；是否存在以城市設(shè)計(jì)、工程設(shè)計(jì)或建設(shè)方案等非法定方式擅自修改規(guī)劃、違規(guī)變更規(guī)劃條件等問(wèn)題。

　　國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)情況。一是“一張底圖”落實(shí)情況。核查地方是否以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果為基礎(chǔ)，整合規(guī)劃編制所需的空間關(guān)聯(lián)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和信息，形成坐標(biāo)一致、邊界吻合、上下貫通的“一張底圖”；編制國(guó)土空間規(guī)劃及劃定“三區(qū)三線”、自然保護(hù)地和歷史文化保護(hù)范圍等內(nèi)容是否與“一張底圖”相對(duì)應(yīng)。二是國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)情況。核查地方是否按照要求，結(jié)合各級(jí)各類國(guó)土空間規(guī)劃編制同步完成縣級(jí)以上國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)，是否落實(shí)對(duì)未完成平臺(tái)和系統(tǒng)建設(shè)市縣不得先行報(bào)批國(guó)土空間規(guī)劃的要求。三是各類空間規(guī)劃成果匯交及更新情況。核查市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃成果是否及時(shí)向本級(jí)平臺(tái)入庫(kù)和向國(guó)家級(jí)平臺(tái)匯交，經(jīng)審批的詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃成果是否按規(guī)定程序向國(guó)家級(jí)平臺(tái)匯交，規(guī)劃調(diào)整和修改后是否及時(shí)完成數(shù)據(jù)庫(kù)更新和數(shù)據(jù)匯交并實(shí)現(xiàn)“一張圖”動(dòng)態(tài)更新，是否建立規(guī)劃編制、審批、修改和實(shí)施監(jiān)督全程留痕制度，是否實(shí)現(xiàn)管理行為全過(guò)程可回溯、可查詢。

　　監(jiān)管責(zé)任落實(shí)情況?！度舾梢庖姟芬螅瑢?duì)省級(jí)政府及相關(guān)部門履行監(jiān)管責(zé)任情況開展監(jiān)督檢查。按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，核實(shí)省級(jí)政府是否按照規(guī)定，除需報(bào)國(guó)務(wù)院審批的城市國(guó)土空間規(guī)劃外，對(duì)其他市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際提出規(guī)劃編制審批的內(nèi)容和程序要求；是否落實(shí)有關(guān)要求，除需要報(bào)國(guó)務(wù)院審批的城市國(guó)土空間規(guī)劃外，對(duì)其他市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，省級(jí)相關(guān)部門是否根據(jù)本地實(shí)際，制定編制審查要點(diǎn)并監(jiān)督落實(shí)；核查省級(jí)政府是否組織相關(guān)部門對(duì)下級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中各類管控邊界、約束性指標(biāo)等管控要求的落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

　　開展國(guó)土空間規(guī)劃督察涉及的幾個(gè)問(wèn)題

　　關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃的唯一性。堅(jiān)持國(guó)土空間規(guī)劃的唯一性，是開展國(guó)土空間規(guī)劃督察必須把握的原則和前提。通過(guò)督察，督促地方以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查成果為統(tǒng)一底圖，整合各類規(guī)劃，建立統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系，堅(jiān)決避免以往出現(xiàn)的各類空間功能交叉重疊“打架”問(wèn)題，確保國(guó)土空間規(guī)劃的唯一性。在新的國(guó)土空間規(guī)劃尚未編制完成、正式實(shí)施前，國(guó)家明確了過(guò)渡期間有關(guān)問(wèn)題的銜接，要求原經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)劃繼續(xù)執(zhí)行，作為建設(shè)項(xiàng)目用地審查的規(guī)劃依據(jù)；超出原規(guī)劃范圍的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)銜接“三區(qū)三線”等國(guó)土空間規(guī)劃管控要求，采取預(yù)支規(guī)劃規(guī)模的方式保障用地?！度舾梢庖姟诽貏e強(qiáng)調(diào)，實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃后，各地不得在國(guó)土空間規(guī)劃體系外另設(shè)其他空間規(guī)劃。國(guó)土空間規(guī)劃督察，首先要核實(shí)各類專項(xiàng)規(guī)劃融入國(guó)土空間規(guī)劃的情況，特別是在國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施后，地方是否仍在執(zhí)行原規(guī)劃，是否做到以國(guó)土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)各類專項(xiàng)規(guī)劃的空間利用需求和矛盾沖突。在國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施初期，督察地方政府堅(jiān)持國(guó)土空間規(guī)劃的唯一性尤其重要，這將為以后有效推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施打下基礎(chǔ)。

　　關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃調(diào)整的法定性。規(guī)劃調(diào)整是否符合法定程序和要求，是國(guó)土空間規(guī)劃督察關(guān)注的重點(diǎn)?！叭齾^(qū)三線”劃定并經(jīng)批準(zhǔn)后，未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)必須嚴(yán)格落實(shí)相關(guān)管控要求。以往各類規(guī)劃的嚴(yán)肅性不夠，其中突出問(wèn)題就是規(guī)劃調(diào)整隨意性大，一屆政府一屆規(guī)劃、“規(guī)劃跟著項(xiàng)目走”等現(xiàn)象較為普遍，嚴(yán)重削弱了規(guī)劃的權(quán)威性。解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵是要堅(jiān)持“先規(guī)劃后建設(shè)”。國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施后，涉及空間布局調(diào)整、范圍變更等，要嚴(yán)格按照法定程序報(bào)批，落實(shí)用途管制要求。包括兩個(gè)方面：一是依法批準(zhǔn)?！度舾梢庖姟芬螅驀?guó)家重大戰(zhàn)略調(diào)整、重大項(xiàng)目建設(shè)或行政區(qū)劃調(diào)整等確實(shí)需要修改規(guī)劃的，須先經(jīng)規(guī)劃審批機(jī)關(guān)同意后，方可按法定程序進(jìn)行修改。二是及時(shí)更新“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)。規(guī)劃調(diào)整并經(jīng)批準(zhǔn)后，應(yīng)及時(shí)完成數(shù)據(jù)庫(kù)更新和數(shù)據(jù)匯交，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”的動(dòng)態(tài)更新。規(guī)劃審批機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)入庫(kù)數(shù)據(jù)質(zhì)量的審核，確保規(guī)劃調(diào)整數(shù)據(jù)真實(shí)性、準(zhǔn)確性。

　　關(guān)于先行試點(diǎn)、邊督察邊總結(jié)邊完善的問(wèn)題。開展國(guó)土空間規(guī)劃督察，無(wú)現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)和做法可供參考，其督察思路、方法路徑等需要在實(shí)踐中不斷探索總結(jié)。在準(zhǔn)確把握中央關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃新要求特別是新政策規(guī)定和充分調(diào)研基礎(chǔ)上，宜以省級(jí)為單元，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、資源稟賦、用途管制要求等方面情況，選擇一個(gè)或幾個(gè)市縣開展督察試點(diǎn)。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，對(duì)照中央精神及自然資源部有關(guān)要求，核實(shí)清楚國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施中存在的主要問(wèn)題，有針對(duì)性地提出督察意見。根據(jù)督察試點(diǎn)情況，及時(shí)總結(jié)提煉，形成規(guī)劃督察制度性成果，并利用督察機(jī)構(gòu)集中研討、整訓(xùn)等機(jī)會(huì)加強(qiáng)交流，促進(jìn)規(guī)劃督察進(jìn)一步完善。

　　本文僅代表作者觀點(diǎn)