原文

　　新《土地管理法實施條例》

　　第五十七條依照《土地管理法》第七十七條的規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法占用土地每平方米100元以上1000元以下。

　　違反本條例規(guī)定，在國土空間規(guī)劃確定的禁止開墾的范圍內(nèi)從事土地開發(fā)活動的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正，并依照《土地管理法》第七十七條的規(guī)定處罰。

　　釋義：本條是關于非法占地罰款限額及非法從事土地開發(fā)活動法律責任的規(guī)定。

　　01

　　關于《土地管理法》第七十七條的規(guī)定

　　《土地管理法》第七十七條是關于未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準非法占用土地應當承擔的法律責任的規(guī)定，即由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令退還非法占用的土地，對違反規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款。可見，《土地管理法》第七十七條規(guī)定的罰款，是可以并處罰款，是選擇性的并處罰款，即在拆除或者沒收處罰的同時，是否并處罰款，由作出處罰決定的縣級以上人民政府自然資源主管部門根據(jù)違法的情節(jié)來選擇適用，既可以并處罰款，也可以不并處罰款，并處罰款的，根據(jù)本條規(guī)定，按照非法占用土地面積的一定比例來確定罰款限額。

　　違法占地是土地違法行為中最常見的一種類型，是指行為人未經(jīng)批準，或者采取欺騙手段騙取批準，違法占用土地進行非農(nóng)業(yè)建設的行為。違法占地的主體是違法占用、使用土地的單位或個人，即實施具體違法占地行為且能夠獨立承擔法律責任的自然人、法人或者其他組織?！锻恋毓芾矸ā贰锻恋毓芾矸▽嵤l例》等法律法規(guī)明確了單位和個人使用國有土地或者農(nóng)民集體所有土地進行建設的條件、程序和標準，這也是判定是否違法占地的法律依據(jù)。例如，《十地管理法》第四十四條明確建設占用農(nóng)用地需要辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)：第四十五條至第五十一條明確了集體上地征收的程序和標準；第五十二條至第五十六條、《城市房地產(chǎn)管理法》第八條至第二十四條等明確了建設使用國有建設用地的條件、程序和標準；《土地管理法》第五十七條規(guī)定了臨時用地的條件和程序；第五十八條明確了收回國有建設用地使用權的條件與標準：第五十九條至第六十四條明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn))村公共設施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅以及商業(yè)、工業(yè)等經(jīng)營性項目等使用集體建設用地的條件、程序和標準；第六十五條明確在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構筑物，不得重建、擴建；第六十六條明確了收回集體土地使用權的條件和標準；第七十七條明確了未經(jīng)批準或騙取批準占地屬于違法占地，超過批準的數(shù)量占用土地，多占的土地以非法占用土地論處；第七十八條明確農(nóng)村村民未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅的屬于違法占地，由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門依法查處，超過規(guī)定標準多占的土地也屬于違法占地；第七十九條明確依法收回非法批準、使用的土地，有關當事人拒不歸還的，以違法占地論處。因此，任何單位和個人使用土地進行建設，都必須依法辦理相應的用地手續(xù)。

　　違法占地行為有四種主要的表現(xiàn)形式：一是未經(jīng)批準占用土地，主要是指單位或個人未取得合法用地批準文件或未辦理用地批準手續(xù)而違法占用土地進行建設。二是采用欺騙手段騙取批準文件占用土地建設，主要指單位或個人占地建設雖然取得了用地批準手續(xù)，但批準手續(xù)是通過弄虛作假騙取的，不具備合法性，也屬于違法占地。例如，某村民已有宅基地卻隱瞞情況伙同村干部出具沒有宅基地的證明，騙取批準新的宅基地。三是少批多占，主要是指超過批準的用地面積占用土地，多占的部分屬于違法占地。四是其他形式的違法占地，例如，臨時用地到期，拒不歸還土地或在臨時用地上修建永久性建筑物、構筑物的；對在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構筑物重建擴建等。

　　違法占地需要承擔行政處罰、行政責任直至刑事責任。

　　一是行政處罰。發(fā)現(xiàn)違法占地行為，縣級以上人民政府自然資源主管部門應當及時制止，符合立案條件的，依法立案查處，應當給予行政處罰的，依法作出行政處罰決定。對于未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準非法占用土地以及超過批準數(shù)量多占的土地，按《土地管理法》第七十七條規(guī)定處罰。對農(nóng)村村民未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地建住宅以及超過規(guī)定標準多占的上地，《上地管理法》第七八條規(guī)定由縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。對于依法收回國有土地使用權當事人拒不交出土地的，臨時使用土地拒不歸還的，《土地管理法》第八十一條規(guī)定：由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令交還土地，處以罰款。

　　二是追究行政責任。違法占地的行為人為機關法人、事業(yè)單位法人國有企業(yè)、社會團體，或具有國家工作人員身份的人員的，對有關責任人還應當追究行政責任，給予相應的行政處分?！锻恋毓芾矸ā返谄呤邨l明確：對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。具體處分應當按照《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》的有關規(guī)定辦理。該辦法第十條規(guī)定：未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，對有關責任人員，給予警告、記過或者記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分：情節(jié)嚴重的，給予開除處分。

　　三是追究刑事責任。違法占地構成犯罪的，要依法追究刑事責任《刑法》第三百四十二條規(guī)定：“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”對于違法占地是否構成犯罪，《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋【2000】14號)、《最高人民法院關于審理破壞林地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋【2005】15號)、《最高人民法院關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》（法釋【2012】15號)、《最高人民檢察院、公安部關于印發(fā)《最高人民檢察院公安部關于公安機關管轄的刑事案件立案追訴標準的規(guī)定（一））的通知》（公通字【2008】36號)給出了具體的判定標準。具有下列情形之一的，屬于非法占用農(nóng)用地，數(shù)量較大，造成農(nóng)用地大量毀壞的，依照《刑法》第三百四十二條的規(guī)定，以非法占用農(nóng)用地定罪處罰：①非法占用基本農(nóng)田五畝以上或者基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上的；②非法占用防護林地或者特種用途林地數(shù)量單種或者合計五畝以上的；③非法占用其他林地十畝以上的；④非法占用本款第二項、第三項規(guī)定的林地其中一項數(shù)量達到相應規(guī)定的數(shù)量標準的50%以上，且兩項數(shù)量合計達到該項規(guī)定的數(shù)量標準的；⑤非法占用草原二十畝以上的，或者曾因非法占用草原受過行政處罰，在三年內(nèi)又非法占用草原，改變被占用草原用途數(shù)量在十畝以上的。

　　《土地管理法》中的違法占地實際是違法建設占地，一般是指違法占地進行非農(nóng)業(yè)建設，也就是違法占用土地進行建筑物和構筑物建設。以下農(nóng)業(yè)建設項目和農(nóng)業(yè)用地一般不屬于《土地管理法》所稱的違法占地是農(nóng)業(yè)設施建設用地，即對地表耕作層造成破壞的，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)村生活服務的鄉(xiāng)村道路用地以及種植設施、畜禽養(yǎng)殖設施、水產(chǎn)養(yǎng)殖設施建設用地。上述設施農(nóng)業(yè)建設用地應當嚴格按照設施農(nóng)用地的用地標準、用地政策，辦理相應的設施農(nóng)用地使用手續(xù)?？紤]到上述設施農(nóng)業(yè)建設用地直接用于或者服務于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活，其性質屬于農(nóng)用地，不作為新增建設用地管理，同時，設施農(nóng)用地使用中需要辦理的是“備案手續(xù)”而非“審批手續(xù)”，因此在日常執(zhí)法和衛(wèi)片執(zhí)法檢查中，對于農(nóng)村道路和設施農(nóng)業(yè)項目用地不宜按照一般建設用地處理，而應當在對項目是否屬于設施農(nóng)業(yè)項目、是否符合設施農(nóng)用地標準和要求、是否辦理設施農(nóng)用地使用手續(xù)等進行綜合判定的基礎上，區(qū)分不同情況進行處理。對確實屬于農(nóng)村道路和設施農(nóng)業(yè)項目，但未辦理設施農(nóng)用地手續(xù)的，應當責令當事人限期完善設施農(nóng)用地手續(xù)；拒不辦理設施農(nóng)用地手續(xù)的，其附屬設施用地、配套設施用地中涉及改變農(nóng)用地性質的部分，應當屬于違法建設用地，依照《土地管理法》有關規(guī)定依法查處；已經(jīng)辦理設施農(nóng)用地使用手續(xù)的，但其中附屬設施用地、配套設施用地超過規(guī)定比例和面積的，超過部分屬于違法建設用地，應當責令其限期改正，拒不改正的應當依照《土地管理法》有關規(guī)定依法查處；已經(jīng)辦理設施農(nóng)用地使用手續(xù)的，但設施農(nóng)業(yè)項目建設中涉及的經(jīng)營性糧食存儲、加工和農(nóng)機農(nóng)資存放、維修場所；以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂；以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等非農(nóng)業(yè)建設用地，未依法辦理建設用地審批手續(xù)的,屬于違法建設用地，應當依照《土地管理法》有關規(guī)定依法查處；以設施農(nóng)業(yè)項目建設為名擅自改變用途從事非農(nóng)業(yè)建設占用土地的，屬于違法建設用地，應當依照《土地管理法》有關規(guī)定嚴肅查處；符合標準的“農(nóng)光互補”“漁光互補”項目用地，如高架棚下為農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖或水產(chǎn)養(yǎng)殖棚頂為光伏版、光伏膜等光伏發(fā)電的復合用途，未改變農(nóng)業(yè)用地性質還提高了土地利用效率，同樣屬于設施農(nóng)業(yè)用地，不屬于建設用地，同樣應當按照上述農(nóng)業(yè)設施建設用地辦理相應的用地備案手續(xù)。辦理了備案手續(xù)的原則上就是合法農(nóng)業(yè)設施用地，未辦理備案手續(xù)也不能簡單說是“違法占地”，應當按照不同情況進行判定。

　　二是農(nóng)業(yè)種植占地、農(nóng)業(yè)結構調整等農(nóng)業(yè)用地，也不屬于《土地管理法》所稱的“違法占地”。例如，占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚等，是《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護條例》禁止的，但《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護條例》并未對此明確法律責任，此次新修訂的《土地管理法實施條例》第五十一條專門對非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚規(guī)定了法律責任，所以對于非法占用永久基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚的違法行為，應當依照《土地管理法實施條例》追究法律責任，而不能適用《土地管理法》第七十七條按違法占地進行處罰；再如，單位個人未經(jīng)許可占用國有或集體土地進行種植，也不是違法建設占地，不能適用《土地管理法》第七十七條按違法占地進行處罰，而應當按照侵權侵占等由產(chǎn)權人主張權利。

　　根據(jù)《土地管理法》第七十七條的規(guī)定，違法占用不同的地類，相應的處罰內(nèi)容有所不同：對于擅自將農(nóng)用地改為建設用地的處罰比較明確需要根據(jù)是否符合土地利用總體規(guī)劃不同情況，對在違法占用的土地上新建的建筑物和其他設施作出拆除或沒收的行政處罰，即違法占用的土地為農(nóng)用地的，責令退還土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設用地的，限期拆除地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收地上新建的建筑物和其他設施：可以并處罰款。但是，對違法占用建設用地和未利用地上的建筑物和其他設施，是否可以拆除或沒收，從《土地管理法》第七十七條的行文表述看并沒有予以明確。按照“法無規(guī)定不可為”的行政原則，對違法占用建設用地和未利用地形成的建筑物和其他設施，自然資源主管部門不宜作出拆除或沒收的處罰決定。違法占用的土地為建設用地或未利用地的，責令退還土地，可以并處罰款。對地上新建建筑物和其他設施，由違法當事人與合法的土地所有者或使用者協(xié)商處置，其中，占用國有建設用地或國有未利用地的自然資源主管部門可以一并沒收；違法占用建設用地涉及違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的，應當依照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》處理。也有觀點認為，《土地管理法》第七十七條“違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設用地”中的農(nóng)用地，是指規(guī)劃用途的農(nóng)用地，而非現(xiàn)狀用途的農(nóng)用地，這樣便于理解和執(zhí)行第七十七條。但從《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的立法表述來看，無論是《土地管理法》第六十條“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用鄉(xiāng)（鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃確定的建設用地興辦企業(yè)或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯(lián)營等形式共同舉辦企業(yè)的”、第六十五條“在土地利用總體規(guī)劃制定前已建的不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構筑物，不得重建、擴建”、第七十九條“無權批準征收、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權限非法批準占用土地的，不按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途批準用地的”等可以看出，在描述規(guī)劃用途時，都會加上類似“土地利用總體規(guī)劃確定的”等限定詞，而不加此限定詞的，一般是指現(xiàn)狀用途。因此，原則上《土地管理法》第七十七條中的農(nóng)用地應當理解為現(xiàn)狀農(nóng)用地。

　　自然資源主管部門在查處違法占地行為時，發(fā)現(xiàn)需要追究當事人及有關責任人員行政紀律責任，應當及時處理，本部門無權處理的，在作出行政處罰決定后，應當依法及時將有關案件材料移送監(jiān)察機關、任免機關自然資源主管部門在查處違法占地行為時，發(fā)現(xiàn)單位或者個人違法占用農(nóng)用地，達到刑事追訴標準、涉嫌犯罪的，在調查終結后，應當依法及時將案件移送公安機關。移送時已經(jīng)作出行政處罰決定的，應當同時移送《行政處罰決定書》和作出行政處罰決定的證據(jù)材料；移送時，自然資源主管部門未作出行政處罰的，人民法院判決后，違法狀態(tài)仍未消除的，自然資源主管部門應當依法作出行政處罰，其中，人民法院已給予罰金處罰的.不再給予罰款的行政處罰。

　　02

　　關于非法占地的罰款額度

　　根據(jù)本條規(guī)定，違反《土地管理法》第七十七條規(guī)定，未經(jīng)批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地并處罰款的，罰款按照占用土地的面積計算，每平方米100元以上1000元以下，由作出處罰決定的縣級以上人民政府自然資源主管部門根據(jù)違法的情節(jié)予以確定。明確罰款的額度有利于限制自然資源主管部門的自由裁量權，確保公權力始終在法治的軌道上運行。同時，根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，自然資源主管部門給予當事人較大數(shù)額的罰款時，應當告知當事人有申請聽證的權利。當事人申請聽證的，自然資源主管部門應當按照《行政處罰法》以及《自然資源聽證規(guī)定》的有關要求組織聽證?！缎姓幜P法》第六十四條對行政處罰聽證的程序進行了明確規(guī)定。同時，《行政處罰法》第六十五條明確：聽證結束后，行政機關應當根據(jù)聽證筆錄作出決定。當事人確有經(jīng)濟困難，需要延期或者分期繳納罰款的，經(jīng)當事人申請和行政機關批準，可以暫緩或者分期繳納。

　　罰款是行政機關最常用的行政處罰方式，為了切實規(guī)范罰款的處罰《行政處罰法》還明確要求作出罰款決定的行政機關應當與收繳罰款的機構分離。除依法當場收繳的罰款外，作出行政處罰決定的行政機關及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款。當事人應當自收到行政處罰決定書之日起十五日內(nèi)，到指定的銀行或者通過電子支付系統(tǒng)繳納罰款。銀行應當收受罰款，并將罰款直接上繳國庫。作出罰款決定后，當事人到指定的銀行或者通過電子支付系統(tǒng)繳納罰款確有困難，經(jīng)當事人提出，行政機關及其執(zhí)法人員可以當場收繳罰款。行政機關及其執(zhí)法人員當場收繳罰款的，必須向當事人出具國務院財政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府財政部門統(tǒng)一制發(fā)的專用票據(jù)；不出具財政部門統(tǒng)一制發(fā)的專用票據(jù)的，當事人有權拒絕繳納罰款。同時，《行政處罰法》規(guī)定：當事人到期不繳納罰款的每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款，加處罰款的數(shù)額不得超出罰款的數(shù)額行政機關批準延期、分期繳納罰款的，申請人民法院強制執(zhí)行的期限，自暫緩或者分期繳納罰款期限結束之日起計算。行政機關收繳的罰款必須全部上繳國庫，任何行政機關或者個人不得以任何形式截留、私分或者變相私分。同時，罰款的款項不得同作出行政處罰決定的行政機關及其工作人員的考核、考評直接或者變相掛鉤。財政部門不得以任何形式向作出行政處罰決定的行政機關返還罰款。

　　03

　　關于非法從事土地開發(fā)活動應當承擔的法律責任

　　本條第二款是關于違法從事土地開發(fā)活動，應當承擔的法律責任的規(guī)定。根據(jù)《土地管理法實施條例》第九條的規(guī)定，禁止任何單位和個人在國土空間規(guī)劃確定的禁止開墾的范圍內(nèi)從事土地開發(fā)活動。這里的土地開發(fā)活動主要是指未利用地開發(fā)，即將未利用地開發(fā)成農(nóng)用地，不是生地變熟地的土地開發(fā)。由于未利用地開發(fā)直接關系生態(tài)安全，特別是在生態(tài)敏感區(qū)，為此，本實施條例在《土地管理法》規(guī)定的基礎上，專門增加關于禁止性規(guī)定，禁止任何單位和個人在國土空間規(guī)劃劃定的禁止開墾區(qū)從事未利用地開發(fā)。違反《土地管理法實施條例》第九條的規(guī)定，在國土空間規(guī)劃確定的禁止開墾的區(qū)域內(nèi)從事土地開發(fā)活動的，就要承擔相應的法律后果，即由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正，拒不改正的，依照《土地管理法》第七十七條關于非法占地的違法行為追究法律責任。承擔法律責任的方式主要是拆除、沒收和并處罰款。對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。