農(nóng)村非法占用土地建房執(zhí)法權(quán)配置的法解釋學(xué)分析
--對《土地管理法》第 77、78 條的理解
馮漢坤 鄭慶宇
作者簡介:
馮漢坤，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部法規(guī)司立法協(xié)調(diào)處處長、一級調(diào)研員;
鄭慶宇，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心法治建設(shè)研究室助理研究員。
內(nèi)容提要:農(nóng)村非法占用土地建房行為的執(zhí)法權(quán)配置，既是頂層設(shè)計中的政策選擇問題，也是法解釋學(xué)研究的對象。在
《土地管理法》
已于 2019 年修正實施背景下，應(yīng)采用法解釋學(xué)方法予以規(guī)范分析，將
《土地管理法》
第 78 條中“非法占用土地建住宅”中的“土地”限縮解釋為“農(nóng)村集體建設(shè)用地”。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理宅基地側(cè)重于將其作為一種集體資產(chǎn)，自然資源部門管理宅基地側(cè)重于將其作為一種自然資源。農(nóng)村村民非法占用耕地、林地、草地、未利用地等土地建房的，違反了國土空間規(guī)劃和用途管制制度，應(yīng)由自然資源部門依據(jù)《土地管理法》第 75條、第 77 條進行處理。
關(guān)鍵詞:非法占地建房；執(zhí)法權(quán)；法解釋學(xué)。
由此，對于在農(nóng)村非法占用土地建房，尤其是占用耕地建房的行為，執(zhí)法權(quán)究竟屬于自然資源部門還是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，始生爭議，并對基層執(zhí)法實踐造成很大影響。在落實國家糧食安全戰(zhàn)略，整治農(nóng)村亂占耕地建房現(xiàn)象，切實保護耕地的背景下，理順自然資源部門和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門在處理違法占用土地建房問題上的執(zhí)法權(quán)，十分緊迫必要。
一、關(guān)于執(zhí)法權(quán)配置的觀點分歧及分析
(一)根據(jù)違法主體是否為村民進行判斷
全國人大常委會法工委經(jīng)濟法室組織編寫的土地管理法釋義指出，第 78條的“違法主體僅限于農(nóng)村村民”，“對于非農(nóng)村村民非法占用土地建住宅的，適用本法第 77條非法占用土地的法律責(zé)任”。意即，農(nóng)村村民違反宅基地管理制度，非法占用一地建房的，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門執(zhí)法，若行為人不是農(nóng)村村民，則由自然資源部門執(zhí)法。這種解釋具有合理性，指明了該條文所要保護的法益,但是根據(jù)行為人身份確定執(zhí)法主體的路徑也存在一定問題。例如，在違法占地建造住宅尤其是別墅的實踐情形中，往往是農(nóng)民、集體和城鎮(zhèn)居民多方主體共同參與違法行為，此時根據(jù)行為人身份便很難確定執(zhí)法主體究竟應(yīng)該是自然資源部門還是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門。
(二)根據(jù)違法占用土地建房的房屋用途進行判斷
在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然資源部門聯(lián)合開展整治亂占耕地建房的執(zhí)法行動中，將違建房屋分為住宅類、產(chǎn)業(yè)類和公共管理服務(wù)類三大類，自然資源部門主要處理違法占用耕地建造的產(chǎn)業(yè)類和公共管理服務(wù)類房屋,對于住宅類房屋則由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門處理。這種做法符合《土地管理法》第 78 條中“非法占用土地建住宅”的文義，但是也存在現(xiàn)實困境：房屋究竟是何種用途，只有等待違法建設(shè)完成之后才能判定,導(dǎo)致在整個違法行為的實施過程中都無法確定執(zhí)法機關(guān)，坐視土地管理制度被破壞卻無從下手，當(dāng)違法建筑建成并投入使用之后再確定執(zhí)法機關(guān)，既增大了執(zhí)法難度，也容易造成執(zhí)法中的抵制和沖突。所以，這種職權(quán)劃分方式更加適用于存量違法建筑，不適合新增違法行為。實踐中，農(nóng)民房屋的用途往往具有復(fù)合性，同時具有居住與倉儲、商業(yè)、手工業(yè)經(jīng)營等多種用途的情形普遍存在，此時會再次產(chǎn)生執(zhí)法主體的確定難題。
(三)根據(jù)違法占用的土地類型進行判斷
有觀點認(rèn)為，宅基地屬于集體建設(shè)用地，非法占用宅基地的由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門查處，對于其他類型土地，例如農(nóng)用地尤其是非法占用耕地建房，是對土地用途管制和城鄉(xiāng)規(guī)劃等制度的違反，應(yīng)由自然資源部門依法處理。例如，在湖南省石門縣人民法院(2020)湘0726 行審 38號行政裁定書中，法院認(rèn)為，當(dāng)事人未經(jīng)批準(zhǔn)，在拆除原住房并在原宅基地及其范圍外，占用農(nóng)用地修建住宅的，根據(jù)
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第 77條，石門縣自然資源局具有對土地違法行為進行查處的法定職權(quán)。但也有觀點認(rèn)為，
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第 78條中的“土地”并未限于集體建設(shè)用地，也應(yīng)包括農(nóng)用地和未利用地,只要是農(nóng)村村民非法占用土地建住宅的，都?xì)w農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理,例如,在黑龍江省龍江縣人民法院(2021)黑 0221 行審 19 號行政裁定書中，法院認(rèn)為，當(dāng)事人未經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地建設(shè)住宅，符合特定主體農(nóng)村村民在本村集體所有土地上進行特定行為建設(shè)住宅條件,應(yīng)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門進行查處?？梢?，如何理解
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第 78 條中的“土地”，對于確定執(zhí)法主體非常重要。
在立法機關(guān)尚未對
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第 78 條進行立法解釋的情況下，上述觀點各有其理，但也各有不足，之所以至今未有定論，其根本原因在于，沒有遵循法解釋學(xué)方法，要么陷于條文的表面文義解釋，導(dǎo)致理解僵化、難以落實；要么將
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第 78 條進行孤立解釋，“只見樹木不見森林”，無法與相關(guān)條文相互銜接。在法律解釋學(xué)上，有多種解釋方法，如文義解釋、體系解釋、目的解釋、擴張解釋等等。根據(jù)解釋規(guī)則，任何法律條文的解釋均應(yīng)從文義解釋,但是若文義解釋產(chǎn)生多種解釋結(jié)果或存在疑義時，則應(yīng)運用法意解釋、歷史解釋和體系解釋方法，探求立法規(guī)范意旨，進而通過擴張解釋或限縮解釋等方法判明法律所規(guī)定的內(nèi)容。鑒于文義解釋無法闡明
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第 78 條與第 77條的關(guān)系，本文嘗試以歷史解釋和體系解釋方法，結(jié)合立法釋義，進行解釋學(xué)分析。
二、對
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第 78 條的歷史解釋
(一)《土地管理法》(1986年)的初始規(guī)范
現(xiàn)行
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(2019 年修正)第 78條關(guān)于農(nóng)村村民違法占用土地建造住宅法律責(zé)任的規(guī)定，在 1986 年制定的《土地管理法》中就已有所表述?！锻恋毓芾矸ā?1986年)第45條規(guī)定:“農(nóng)村居民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除或者沒收在非法占用的土地上新建的房屋?！贝送?，第 46 條則規(guī)定城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民非法占用土地建住宅的法律責(zé)任，第43條規(guī)定了全民所有制單位、城市集體所有制單位未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的法律責(zé)任，第 44條規(guī)定了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn),非法占用土地的法律責(zé)任。綜合而言，《土地管理法》(1986年)相關(guān)規(guī)定有兩個特點:一是區(qū)別全民所有制單位、城市集體所有制單位、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)、農(nóng)村居民或者城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民，根據(jù)不同身份用了4個條文分別進行規(guī)定;二是對于違法占地建住宅的行為，無論是農(nóng)村居民還是城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民,法律責(zé)任均為責(zé)令退還土地、限期拆除或沒收新建房屋。
(二)《土地管理法》(1998 年修訂)的調(diào)整變化
在《土地管理法》1998 年修訂時，將全民所有制單位、城市集體所有制單位、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)、城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民非法占用土地的法律責(zé)任進行了整合,將原來三個條文合并成為一個條文，即第76條，不再區(qū)分行為人身份，法律責(zé)任均包括責(zé)令退還土地、限期拆除、沒收房屋、并處罰款等。在修訂過程中，對于農(nóng)民違法占地建住宅的行為，是否需要沒收其新建房屋，以及是否可以并處罰款，存在較大的爭議。一種觀點認(rèn)為，若只規(guī)定責(zé)令退還土地和限期拆除房屋，處罰力度不夠，應(yīng)該和其他主體非法占用土地的法律責(zé)任一致，可以并處罰款。另一種觀點則認(rèn)為，只規(guī)定責(zé)令退還土地和限期拆除房屋就已經(jīng)足夠了，最終立法采取了這一觀點，理由在于:其一，適當(dāng)減輕農(nóng)村村民違法行為人的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，拆除新建房屋足以發(fā)揮威懾和警戒效果，不宜再沒收新建房屋或并處罰款;其二，防止地方執(zhí)法機構(gòu)“以罰代管”，變相以罰款使非法行為“合法化”，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。所以，《土地管理法》(1998年修訂)并未將農(nóng)村村民非法占用土地和其他主體一起合并進入第 76條，而是依然保持單獨規(guī)定的方式，在第77條專門規(guī)定“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”由此可見，第 76 條是由《土地管理法》(1986年)第 43 條、第 44 條、第 46 條合并而來，將全民所有制單位、城市集體所有制單位、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)、城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民等主體整合，作為一般主體非法占用土地的法律責(zé)任的一般規(guī)定;第77條則由《土地管理法》(1986年)第45 條延續(xù)而來，并且刪去了沒收新建房屋的規(guī)定，只保留了退還土地和限期拆除兩種責(zé)任。這種規(guī)范模式保留至今，兩個條文也就形成了一般與特別的關(guān)系，即農(nóng)民違法占用土地建住宅的，適用第 77 條的特別規(guī)定，不能罰款或沒收房屋，其他主體違法占用土地則適用第 76條。二者相較，第77條的違法責(zé)任相對較輕，是對農(nóng)村村民的傾向性保護規(guī)定。
(三)
《土地管理法》
(2019 年修訂)的立法意旨
三、對
《土地管理法》
第 78 條中“土地”的體系解釋
如何理解
《土地管理法》
第 78 條中“非法占用土地建住宅”中的“土地”，是需要進一步解釋的重點內(nèi)容。鑒于通過文義解釋已無法得出合理且唯一的結(jié)論，對此應(yīng)進行體系解釋，結(jié)合其他法律條文予以綜合闡釋。
(一)結(jié)合
《土地管理法》
第 67、62 條，準(zhǔn)確定位農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門執(zhí)法職能
《土地管理法》
(2019 年修訂)第 67條規(guī)定:“縣級以上人民政府自然資源主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查。縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對違反農(nóng)村宅基地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查。”可見，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的監(jiān)督檢查職權(quán)是基于農(nóng)村宅基地制度，即其對非法占用土地建住宅，導(dǎo)致違反宅基地制度的行為進行執(zhí)法。若非法占用土地建住宅的行為沒有違反宅基地制度,則超出了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的土地執(zhí)法權(quán)限，應(yīng)適用
《土地管理法》
第 75 條、第 77 條等。全國人大常委會法工委經(jīng)濟法室對此指出，第 78條“處罰的是違反農(nóng)村宅基地管理方面的違法行為”。究竟哪些行為是“違反農(nóng)村宅基地管理方面的違法行為”？對此須結(jié)合
《土地管理法》
第 62條進行理解，違反該條的行為主要包括:(1)違反一戶一宅，未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法超占多占土地建住宅的，如不符合分戶建房條件而騙取批準(zhǔn)的，不具備宅基地資格權(quán)而騙取批準(zhǔn)的，等等;(2)出賣、出租、贈與住宅后，未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的;(3)違反面積法定的原則，未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法超占多占上地建住宅的:(4)違反土地利用總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃，非法占用土地建住宅的;(5)未辦理審批手續(xù)，非法占用農(nóng)用地建住宅的，等等。
(二)結(jié)合
《土地管理法》
第 62 條第7款和部門“三定方案”，合理劃定農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門執(zhí)法權(quán)限
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的宅基地管理權(quán)限究竟是多大范圍，是不是只要涉及宅基地的土地執(zhí)法問題，都?xì)w農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門管理？對此應(yīng)分析
《土地管理法》
第 62 條第7款:“國務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門負(fù)責(zé)全國農(nóng)村宅基地改革和管理有關(guān)工作?！逼渲械摹坝嘘P(guān)”二字非常關(guān)鍵，意即，農(nóng)村宅基地改革和管理的工作不是全部都由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)。實踐也正是如此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)宅基地制度改革與管理利用，主要包括宅基地的分配、農(nóng)戶資格權(quán)審核、宅基地流轉(zhuǎn)與盤活利用、違法用地查處等;自然資源部門負(fù)責(zé)國上空間規(guī)劃和用途管制，主要包括農(nóng)民申請宅基地和建房中的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批、建設(shè)用地指標(biāo)配置、村莊規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可、宅基地房地一體確權(quán)登記發(fā)證等。所以，完整的宅基地管理制度需要三個部門分工配合:在農(nóng)民申請宅基地時，經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門和自然資源部門分別審批,對于房屋建設(shè)則尚需要住房與城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門的監(jiān)管。
綜上分析，在違反
《土地管理法》
第 62條的5類行為中，前3類涉及宅基地的分配規(guī)則、面積標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)戶資格審查等，屬于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門對宅基地管理的職權(quán)范疇;后兩類則涉及是否符合國土空間規(guī)劃和土地用途管制,屬于自然資源部門對宅基地管理的職權(quán)范疇。所以，若農(nóng)村村民非法占用建房的土地是耕地，是對規(guī)劃和用途管制制度的違反，減少了耕地面積，應(yīng)由自然資源部門負(fù)責(zé)查處。這還可從
《土地管理法》
第 75條得到進一步佐證和支撐。該條規(guī)定，對于破壞耕地的行為，兩個部門都有一定的執(zhí)法權(quán)，自然資源主管部門側(cè)重于耕地數(shù)量的保護和監(jiān)管，若違法行為破壞的是耕地數(shù)量，如占用耕地建房、建窯、挖沙等,由自然資源部門查處；若違法行為破壞的是耕地質(zhì)量，例如造成土地荒漠化、鹽漬化的，則主要由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門進行查處。
(三)限縮解釋“土地”，確保相關(guān)規(guī)范銜接順暢
