本文轉(zhuǎn)自：北京日報

《土地制度與中國發(fā)展（增訂本）》，劉守英著，中國人民大學出版社出版

劉守英

百年中國經(jīng)濟理論的創(chuàng)新有兩條主線

過去百年中國經(jīng)濟理論的創(chuàng)新有兩條主線，一條主線是中國共產(chǎn)黨的理論創(chuàng)造，《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》已經(jīng)給出了歷史性表述；另一條主線是經(jīng)濟學的理論創(chuàng)新。

從學術(shù)史角度，中國經(jīng)濟學曾出現(xiàn)過兩次大的理論繁榮，一次是上世紀三四十年代，以陳翰笙、孫冶方、薛暮橋等為代表的“中國農(nóng)村派”在農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查的基礎(chǔ)上，運用馬克思主義政治經(jīng)濟方法論證中國社會的半殖民地半封建性質(zhì)，為中國共產(chǎn)黨對中國社會性質(zhì)判斷和道路選擇提供了重要依據(jù)。

另一次是上世紀八九十年代，投身改革的青年經(jīng)濟學家群體聚焦中國體制改革中迫切需要解決的重大問題，深入基層開展有針對性的調(diào)查研究，在服務決策的基礎(chǔ)上進行理論創(chuàng)新，為中國改革開放和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提供理論支撐。兩個時期經(jīng)濟理論繁榮的共同經(jīng)驗是堅持問題導向。當國家面臨巨大歷史性變革時，經(jīng)濟理論工作者毅然放棄已陷入本本和教條的舊范式，直面問題，從問題出發(fā)，尋找能夠解釋和解決問題的新范式，直面真實世界，了解現(xiàn)實中問題的表現(xiàn)，分析真實世界體制和經(jīng)濟運行的特征，把握問題的成因，從真實世界找到問題所在。注重現(xiàn)實中體制與經(jīng)濟運行的特殊性，在比較中尋找相異性，運用馬克思主義政治經(jīng)濟學方法分析生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑的互動。理論研究不僅提供經(jīng)濟解釋，而且重視提供解決方案。

由于機緣巧合，我自上世紀80年代以來實際上自覺或不自覺地追尋著這種分析范式，并將之運用于中國土地問題的研究。通過抵近真實世界的一手調(diào)查，直接參與國家和地方土地制度改革試驗，了解到中國土地制度的基本特征、制度運行中的問題，以及土地制度作用于經(jīng)濟發(fā)展的典型事實，給出了土地制度改革的思路、解決方案和實施機制。這些階段性成果基本呈現(xiàn)于《土地制度與中國發(fā)展》一書中。

“以地謀發(fā)展”模式的核心是政府利用獨特的土地制度謀發(fā)展

本書發(fā)現(xiàn)，中國改革開放以來的經(jīng)濟發(fā)展方式不同于其他主要經(jīng)濟體，政府在經(jīng)濟發(fā)展中不再直接控制經(jīng)濟但具有很強的“謀”發(fā)展能力，“以地謀發(fā)展”模式成為中國創(chuàng)造經(jīng)濟奇跡的秘密?！耙缘刂\發(fā)展”模式的核心是政府利用獨特的土地制度謀發(fā)展，土地不僅成為拉動增長的發(fā)動機，而且成為促進結(jié)構(gòu)變革的助推器，以低價土地招商引資快速推進工業(yè)化，以土地資本化加速城市化?！耙缘刂\發(fā)展”模式之所以能夠在中國土地資源極其稀缺、資本極端不足的約束下取得經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的成功，得益于土地制度的獨特安排：農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體、城市土地屬于國家所有，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的唯一通道由政府掌握，農(nóng)地由集體所有轉(zhuǎn)為國有之后，地方政府一方面依靠對國有經(jīng)營性建設(shè)用地供應的排他性權(quán)力獲得高額土地增值收益，另一方面利用規(guī)劃權(quán)、管制權(quán)、定價權(quán)決定各類用地的區(qū)域投放指標、供應方式和供應價格，實現(xiàn)經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變目標。更為重要的是，土地資本化（土地財政、土地金融）為地方政府和各類經(jīng)濟主體通過土地創(chuàng)造資本、解決發(fā)展起步階段的資本短缺提供制度支撐，通過土地形成的巨量資本不僅為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了巨額資金來源，而且為經(jīng)濟主體的生產(chǎn)經(jīng)營和資本擴張?zhí)峁┤谫Y渠道。

尋找減低土地資本化發(fā)展機制的其他發(fā)展動能和機制

本書也提出，任何發(fā)展模式的獨特性都會因約束條件和環(huán)境的變化而發(fā)生改變，在條件發(fā)生變化后，發(fā)展模式必須做出調(diào)整和改變。中國經(jīng)濟正在發(fā)生的一些重要的趨勢性變化，已經(jīng)和正在對“以地謀發(fā)展”模式產(chǎn)生巨大沖擊，經(jīng)濟增速下行和中低速增長開始常態(tài)化，土地作為經(jīng)濟增長發(fā)動機的功能已經(jīng)減弱；在全球和國內(nèi)需求變化以及成本結(jié)構(gòu)變化情況下，低成本工業(yè)化難以為繼，沿海地區(qū)已經(jīng)主動進行產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的轉(zhuǎn)型升級，壓低地價維持世界制造工廠地位的工業(yè)化模式必須做出改變；城市化在經(jīng)歷土地推動的快速擴張以后已經(jīng)減速，城市發(fā)展方式進入包容、質(zhì)量提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化階段，依靠土地低成本的城市化階段已經(jīng)結(jié)束，依賴土地資本化的城市發(fā)展的債務和金融風險不斷累積，必須尋找減低土地資本化發(fā)展機制的其他發(fā)展動能和機制。因此，上一輪土地推動中國高速增長和結(jié)構(gòu)變革的一切因素都在發(fā)生變化，勢必帶來土地與經(jīng)濟發(fā)展關(guān)系的重大改變，也為尋找發(fā)展動能和轉(zhuǎn)變發(fā)展模式提供了必然性和緊迫性。

為了促進發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，必須進行主動有為的土地制度改革。一是對土地的功能進行重新定位，痛下決心降低土地的發(fā)動機功能，發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用；二是以優(yōu)化土地供應結(jié)構(gòu)推動國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)改革；三是進行國有土地資產(chǎn)改革，促進地方政府從賣地向國有土地經(jīng)營轉(zhuǎn)變，引導城市政府從土地和規(guī)劃外延擴張向城市更新和內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)型；四是推進以都市圈為尺度的土地配置和規(guī)劃體制的改革，建立統(tǒng)一的土地權(quán)利和統(tǒng)一的土地市場；五是深化農(nóng)村土地制度改革，促進鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。過去四十年中國特色社會主義土地制度支撐了中國發(fā)展奇跡的創(chuàng)造，在中國邁向新征程中，必須通過完善和構(gòu)建現(xiàn)代化土地制度支持社會主義現(xiàn)代化國家建設(shè)。